Proyecto de nueva Ley de Seguros redefine pólizas de caución y eleva exigencias de capital

Durante años, el mercado asegurador paraguayo ha utilizado el denominado seguro de caución como una herramienta para garantizar el cumplimiento de obligaciones contractuales. Su utilización es habitual en licitaciones públicas, contratos de obra, concesiones, suministros y otras operaciones comerciales en las que el acreedor exige una garantía frente al eventual incumplimiento del deudor.

Sin embargo, el proyecto de nueva Ley de Seguros introduce una disposición que podría reabrir una discusión jurídica de fondo. El documento fue presentado por el Ejecutivo el pasado 5 de junio para su estudio en el Congreso, con Senadores como cámara de origen.

Desde la Asociación Paraguaya de Compañías de Seguros (APCS), representantes del sector expresaron su desacuerdo con algunos aspectos del proyecto mediante un comunicado. Entre los principales cuestionamientos está la equiparación que la iniciativa realiza entre el seguro de caución, figura tradicionalmente utilizada por el mercado asegurador paraguayo, y el contrato de fianza, institución regulada por el Código Civil y sujeta a un régimen jurídico propio.

El artículo 10 del proyecto dispone que las aseguradoras podrán otorgar fianzas o garantizar obligaciones de terceros cuando esas operaciones configuren económica y técnicamente operaciones de seguros. Hasta allí, la norma parece reconocer una actividad que ya desarrolla el mercado.

La cuestión cambia en el siguiente párrafo del mismo artículo. En este punto se establece que "La calificación jurídica que corresponde a las pólizas emitidas con finalidad de garantía es la del contrato de fianza".

La frase merece atención porque la calificación jurídica de un contrato no constituye una cuestión meramente terminológica. De ella dependen las normas aplicables, los criterios de interpretación y, en muchos casos, las defensas y efectos jurídicos derivados del negocio celebrado.

En el derecho civil paraguayo, la fianza es un contrato regulado por los artículos 1456 y siguientes del Código Civil. En particular, dicho código la define como aquel por el cual una persona se obliga accesoriamente respecto del acreedor a cumplir la obligación de un tercero. Su característica esencial es precisamente su carácter accesorio: la obligación del fiador existe en función de una obligación principal.

El seguro de caución, en cambio, ha sido tradicionalmente concebido como una operación propia del mercado asegurador. Aunque cumple una función económica semejante, o sea la de garantizar el cumplimiento de una obligación, se desarrolla dentro del régimen jurídico de la actividad aseguradora, bajo supervisión prudencial, exigencias de solvencia y reservas técnicas.

El propio proyecto parece reconocer esa doble dimensión. Por un lado, afirma que estas operaciones configuran técnica y económicamente operaciones de seguros. Por otro, les atribuye la calificación jurídica de contrato de fianza.

Esa coexistencia plantea una pregunta relevante: ¿el legislador pretende únicamente aproximar algunos efectos de ambas figuras o está modificando la naturaleza jurídica de las pólizas de garantía emitidas por las aseguradoras?

La respuesta no es menor, ya que si el contrato pasa a ser considerado una fianza en sentido jurídico, podrían surgir interrogantes sobre la aplicación de las reglas del Código Civil, la relación con la legislación especial de seguros y el alcance de los derechos y obligaciones de aseguradoras, tomadores y beneficiarios.

Fianza a primer requerimiento

El mismo artículo del proyecto incorpora además la posibilidad de emitir fianzas bajo la modalidad de primer requerimiento, disponiendo que la aseguradora deberá pagar dentro del plazo previsto en la póliza, que no podrá exceder de diez días corridos, sin poder oponer excepciones para condicionar ese pago. Se trata de una regla que fortalece la eficacia de la garantía frente al beneficiario y acerca esta modalidad a las garantías de pago inmediato utilizadas en operaciones comerciales internacionales.

El debate parlamentario probablemente no girará únicamente sobre la conveniencia de ampliar las facultades de las aseguradoras para emitir garantías. La discusión de fondo parece concentrarse en una pregunta más específica: ¿resulta conveniente que el legislador califique expresamente estas pólizas como contratos de fianza o debería preservarse su naturaleza como una modalidad propia del contrato de seguro?

Mayores exigencias de capital

El proyecto no sólo redefine el tratamiento jurídico de las pólizas emitidas con finalidad de garantía. También endurece las exigencias patrimoniales para operar como aseguradora o reaseguradora en el país.

El artículo 11 establece que las aseguradoras deberán acreditar un capital mínimo totalmente suscrito e integrado de G. 7.000 millones para la rama de seguros de personas y G. 7.000 millones para la rama de seguros patrimoniales. En el caso de las reaseguradoras, el capital mínimo asciende a G. 30.000 millones por cada una de esas ramas.

La diferencia con el régimen vigente es significativa. Hasta ahora, la legislación exigía un capital mínimo fijo equivalente a USD 500.000, monto que, al tipo de cambio de referencia de G. 6.200 por dólar, representa aproximadamente G. 3.100 millones. Además, ese parámetro no contaba con un mecanismo legal de actualización periódica, por lo que su valor real fue perdiendo consistencia con el paso del tiempo.

La propuesta prácticamente duplica la exigencia patrimonial para las aseguradoras y multiplica por un amplio margen la correspondiente a las reaseguradoras, incorporando además un sistema de actualización anual basado en la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC), publicado por el Banco Central del Paraguay. De esa manera, el capital mínimo dejaría de permanecer inalterado durante años y pasaría a ajustarse automáticamente para preservar su valor en términos reales.

El proyecto incorpora, además, una exigencia adicional para las entidades que otorguen fianzas o garanticen obligaciones de terceros. En esos casos, las aseguradoras y reaseguradoras deberán integrar un capital adicional de hasta el 50% del mínimo exigido para la rama de seguros patrimoniales, reforzando el respaldo patrimonial de una actividad que el propio proyecto identifica como especialmente sensible desde el punto de vista del riesgo.

En conjunto, estas disposiciones revelan que la reforma no se limita a modificar aspectos contractuales. También propone fortalecer la solvencia del mercado mediante mayores exigencias de capital, mecanismos de actualización permanente y la posibilidad de que la Superintendencia de Seguros establezca requisitos adicionales para determinadas subramas o coberturas cuando las características del riesgo así lo justifiquen.