Municipios nuevos, viejas prácticas

El domingo 4 de octubre se celebraron las elecciones municipales. Durante la campaña, los candidatos hablaron de renovación, transparencia, eficiencia y mejores servicios. El alcance real de ese cambio también deberá medirse en un ámbito menos visible, pero especialmente relevante para quienes desarrollan actividades económicas: la relación de las municipalidades con sus contribuyentes.

Durante años se consolidaron prácticas difíciles de justificar. Deudas exigidas sin una verdadera determinación tributaria, tasas cobradas por servicios que no se prestan, facultades regulatorias utilizadas para excluir a prestadores privados y mecanismos de presión destinados a obtener el pago de obligaciones controvertidas. Que estas prácticas se hayan vuelto habituales no significa que sean correctas.

Las nuevas autoridades tienen una buena oportunidad para revisarlas.

Deudas sin determinación tributaria

Uno de los problemas más frecuentes aparece en la propia determinación de las obligaciones tributarias.

No es inusual que una Municipalidad comunique al contribuyente, mediante una simple nota, que registra una deuda por determinado impuesto, tasa o contribución. Esa comunicación muchas veces contiene poco más que el concepto reclamado y el monto que la Administración considera adeudado. No siempre explica cómo se obtuvo la suma, qué antecedentes fueron considerados, cuál fue la base imponible utilizada o qué hechos dieron nacimiento a la obligación.

El problema no es meramente formal. Una obligación tributaria controvertida debe ser determinada mediante un procedimiento que permita al contribuyente conocer qué se le reclama y por qué, formular sus descargos, ofrecer pruebas y obtener una decisión fundada.

En la práctica, sin embargo, ese procedimiento muchas veces se omite. La deuda comunicada mediante una nota termina incorporándose a un certificado de deuda y ese certificado se utiliza luego como título ejecutivo para reclamar judicialmente el pago y solicitar embargos. Así, una pretensión que no fue debidamente determinada en sede administrativa puede terminar afectando judicialmente el patrimonio del contribuyente.

La potestad de recaudar, sin embargo, no elimina las garantías del procedimiento administrativo. Mucho menos permite convertir una afirmación unilateral de la Administración en una deuda ejecutiva sin que exista previamente una determinación regular.

Tasas por inspecciones que no se realizan

Otro problema conocido es el cobro de tasas por inspección sanitaria.

El art. 86 de la Ley N.° 620/76 contempla este tipo de tasas para las municipalidades del interior, mientras que la Ley N.° 881/81 contiene disposiciones equivalentes para Asunción.

La dificultad aparece cuando la tasa se exige pese a que el servicio que constituye su fundamento no es efectivamente prestado.

Una tasa no funciona como un impuesto. Su exigencia está vinculada a una actividad concreta de la Administración respecto del contribuyente. Por eso, no basta con que el concepto figure en una ley o sea incluido cada año en una ordenanza tributaria. Debe, imperativamente, prestarse el servicio que justifica el cobro.

En materia de inspección sanitaria de productos de origen animal existe, además, una autoridad nacional especializada. El Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal (SENACSA) cuenta con competencias específicas de fiscalización y control, dispone de la estructura técnica necesaria y percibe los aranceles correspondientes por los servicios que efectivamente presta.

Pese a ello, distintas municipalidades continúan exigiendo tasas por inspecciones que, en los hechos, no realizan.

La cuestión ya llegó a la Corte Suprema de Justicia. En los Acuerdos y Sentencias N.° 456/2022 y 558/2023, la Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad del art. 86 de la Ley N.° 620/76 en los casos sometidos a su consideración.

Es cierto que esas decisiones producen efectos en los procesos en los que fueron dictadas. Pero eso no debería convertirse en una justificación para continuar aplicando el mismo criterio a todos los demás contribuyentes hasta que cada uno promueva su propia acción.

Cuando la Corte identifica reiteradamente un problema constitucional respecto de un mismo tributo, una administración razonable debería revisar su práctica. Mantener el cobro y trasladar a cada contribuyente el costo de discutirlo individualmente puede resultar conveniente para la recaudación, pero difícilmente constituya una buena práctica administrativa.

De la regulación a la monopolización

La misma lógica aparece, con características distintas, en los servicios de desinfección, desinsectación y desratización.

Las municipalidades tienen atribuciones para establecer condiciones sanitarias aplicables a establecimientos comerciales. Pueden exigir fumigaciones periódicas, controlar su realización y sancionar los incumplimientos.

El problema surge cuando esa potestad regulatoria se utiliza para reservar a la propia Municipalidad —o a un prestador determinado por ella— la prestación del servicio.

Tener la facultad de exigir una fumigación no implica tener el derecho de prestarla en forma exclusiva. Una cosa es determinar las condiciones sanitarias que debe cumplir un establecimiento; otra es impedir que ese establecimiento contrate el servicio con una empresa privada debidamente habilitada.

Sin embargo, durante años se aplicaron restricciones de este tipo. Comercios que acreditan haber realizado las fumigaciones exigidas mediante empresas habilitadas por la DIGESA quedan igualmente expuestos a nuevas exigencias, inspecciones e incluso advertencias de clausura por no haber contratado al prestador impuesto por la Municipalidad.

La CONACOM ya se pronunció sobre esta práctica. Mediante la Resolución D/AL N.° 69/2025, sancionó a la Municipalidad de Asunción por abuso de posición dominante y consideró que había excedido sus atribuciones regulatorias al establecer un régimen de prestación exclusiva. También le ordenó adecuar su normativa para reconocer los servicios realizados por operadores privados debidamente habilitados.

El problema, sin embargo, trasciende a Asunción. Las competencias municipales en materia de salubridad no incluyen una autorización para cerrar un mercado a la competencia. Menos aún para utilizar las facultades de fiscalización con el fin de sostener esa exclusividad.

De la recaudación a la coacción

Existe, finalmente, otra práctica bastante extendida.

Un contribuyente puede reconocer que debe pagar determinado tributo municipal y, al mismo tiempo, discutir la procedencia de otro. Puede, por ejemplo, aceptar el pago del impuesto de patente comercial y controvertir una tasa por inspección sanitaria cuyo servicio nunca fue prestado.

En esos casos, algunas municipalidades condicionan la recepción del primer pago a la cancelación de todas las demás obligaciones que figuran en sus registros.

El mecanismo carece de sustento suficiente. Cada obligación tributaria es autónoma. Tiene su propio hecho generador, base imponible y reglas de exigibilidad. Que dos tributos sean administrados por la misma Municipalidad no convierte a uno en condición para pagar el otro.

Si la Administración considera que existe una deuda, cuenta con procedimientos para determinarla y reclamarla. Lo que no corresponde es utilizar una obligación reconocida como instrumento para obtener el pago de otra que se encuentra discutida.

La práctica tiene además una consecuencia especialmente cuestionable: el contribuyente que intenta cumplir puede terminar incurriendo en mora porque la propia Municipalidad se niega a recibir el pago. La Administración genera así un incumplimiento que el contribuyente pretendía evitar.

Un cambio que también debería llegar a la administración tributaria

Las municipalidades necesitan recursos y es razonable que procuren mejorar su recaudación. Pero una mejor recaudación no puede construirse sobre procedimientos deficientes ni sobre interpretaciones que amplían las potestades municipales más allá de lo que permite la ley.

El contribuyente debe pagar los tributos que correspondan. La Municipalidad, por su parte, debe determinarlos correctamente, respetar el derecho de defensa, prestar los servicios que justifican sus tasas y ejercer sus competencias dentro de los límites legales.

Durante años, ciertos criterios sobrevivieron porque estaban instalados y porque discutirlos exigía al contribuyente tiempo, recursos y, muchas veces, un litigio. Esa asimetría permitió que prácticas jurídicamente cuestionables se mantuvieran mucho más de lo razonable.

La modernización municipal no se limita a obras, tecnología o nuevos sistemas de gestión. También exige abandonar criterios administrativos que ya demostraron ser insostenibles.

Después de una campaña marcada por las promesas de cambio, sería un avance que ese cambio también alcance a la administración tributaria. Para ello no hacen falta grandes inversiones. Basta con algo más elemental: que las municipalidades ejerzan las potestades que la ley les reconoce, y no aquellas que durante años se acostumbraron a atribuirse.