Factoraje para pagar a proveedores: ¿cómo funciona la cesión de créditos que plantea el Gobierno para descomprimir la deuda del fisco?
El Ejecutivo sigue analizando la utilización del esquema para atender parte de las deudas con proveedores de obras públicas y medicamentos, pese al rechazo de sectores que sostienen que el mecanismo les traslada un costo financiero que debería asumir el Estado. Más allá del debate sobre quién debe asumir ese costo, la cesión de créditos tiene un marco legal específico que define quiénes pueden utilizarla, bajo qué condiciones y con qué efectos para el Estado, los proveedores y las entidades financieras.
La cesión de créditos, también conocida en la práctica como factoraje, volvió a instalarse como una de las alternativas para atender las deudas que mantiene el Estado con sus proveedores. El mecanismo permite que empresas que ya ejecutaron obras o entregaron bienes al sector público cedan sus derechos de cobro a una entidad financiera para obtener liquidez inmediata, sin esperar el plazo de pago estatal.
La herramienta cobró relevancia nuevamente luego de que el Gobierno anunciara conversaciones con empresas constructoras y farmacéuticas para reducir la mora acumulada.
Actualmente, la deuda con el sector de la construcción asciende a USD 340 millones, según la Cámara Paraguaya de la Industria de la Construcción (Capaco), mientras que el pasivo con el sector farmacéutico llegó a rondar los USD 1.000 millones, de acuerdo con la Cámara de Importadores de Productos Farmacéuticos (Cripfa).
El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ya desembolsó, a través del Tesoro Público, USD 180 millones para reducir la deuda con el sector farmacéutico: USD 100 millones fueron transferidos en abril y otros USD 80 millones en mayo. Además, el Gobierno asumió el compromiso de continuar con pagos mensuales de USD 70 millones hasta disminuir progresivamente el pasivo pendiente.
En el caso del sector de la construcción, autoridades del MEF se reunieron con representantes del gremio a principios de junio y se comprometieron a desembolsar hasta USD 100 millones por mes para avanzar en la reducción de la deuda acumulada.
Más allá del calendario de pagos anunciado por el Gobierno, la legislación paraguaya prevé una herramienta que permite anticipar el cobro de esas acreencias. Se trata de la cesión de créditos, conocida en la práctica como factoraje.
En conversación con Agenda Legal, el abogado especialista en derecho tributario y administrativo, Federico Martínez Tebecheri, explicó que el instrumento permite a los proveedores que ya entregaron bienes o ejecutaron obras para el Estado, pero aún no cobraron, ceder ese derecho de cobro a una entidad financiera.
De esta manera, el banco adelanta el dinero al proveedor aplicando un descuento previamente acordado y posteriormente pasa a ocupar la posición de acreedor frente al Estado. El proveedor obtiene liquidez de forma inmediata, mientras que la entidad financiera asume el derecho de cobro frente al Tesoro, explicó Martínez.
El sustento legal de este mecanismo se encuentra en el artículo 68 de la Ley N.° 7021/2022. Martínez explicó que su aplicación es actualmente limitada, ya que únicamente puede utilizarse respecto de obligaciones del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS) y del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC).
Asimismo, aclaró que solo pueden cederse créditos que constituyan una deuda cierta, líquida y exigible correspondiente hasta el ejercicio fiscal 2025, cuyo plazo de cancelación no supere tres años. "En suma, es un instrumento para descomprimir la mora sin generar formalmente nueva deuda pública", señaló.
Además de las autorizaciones institucionales, la operación exige que el crédito reúna determinadas condiciones jurídicas. Martínez explicó que debe estar respaldado por pagos certificados y registrado como compromiso financiero, con certificación de la Dirección General de Contabilidad Pública.
Para que la cesión produzca efectos jurídicos deben cumplirse varios requisitos previstos en la legislación. En primer lugar, la entidad pública contratante —ya sea el MSPyBS o el MOPC— debe prestar su consentimiento para la cesión.
En segundo término, el Ministerio de Economía y Finanzas debe otorgar una autorización previa, considerada por la propia norma como un requisito indispensable de validez. Sin ambas aprobaciones, la cesión no será reconocida por el Estado.
Además, el cesionario necesariamente debe ser una entidad financiera supervisada por el Banco Central del Paraguay (BCP), previa realización de la correspondiente debida diligencia.
Certificado Negociable de Derechos de Cobro
Martínez explicó además que el respaldo de la operación está dado por el Certificado Negociable de Derechos de Cobro (CDC). Una vez formalizada la cesión, el Ministerio de Economía instruye al Banco Central del Paraguay para su emisión.
Este certificado constituye una obligación directa del Tesoro Nacional y puede negociarse libremente. Ese respaldo permite mejorar las condiciones financieras de la operación al otorgar mayor seguridad a la entidad que adquiere el crédito.
Ventajas y riesgos
La principal ventaja de este mecanismo para el proveedor es la obtención de liquidez inmediata, ya que le permite cobrar anticipadamente y atender su propia cadena de pagos, sin esperar los plazos de desembolso del Estado. Además, el Certificado Negociable de Derechos de Cobro (CDC), al contar con respaldo soberano, en la práctica debe permitir acceder a mejores condiciones financieras que las cesiones de créditos tradicionales, según explicó Martínez.
El especialista añadió que el régimen también contempla un beneficio tributario, ya que las retenciones del Impuesto a la Renta Empresarial (IRE) y del Impuesto al Valor Agregado (IVA) quedan suspendidas en estas operaciones, debido a que la obligación tributaria ya se devengó con la emisión de la factura.
No obstante, el mecanismo también implica costos para el proveedor. Al ceder el crédito a una entidad financiera, la empresa recibe un monto inferior al valor nominal de la acreencia, debido a los descuentos, comisiones e intereses propios de la operación.
"Por eso el sector planteó que el Estado negocie las tasas con las entidades financieras. Algunos economistas señalaron que el esquema reduce la rentabilidad y, en los hechos, puede extender el plazo efectivo de cobro", señaló el abogado.
Desde la perspectiva del Estado, la principal ventaja consiste en reducir obligaciones pendientes sin emitir formalmente nueva deuda pública ni asumir directamente el costo financiero de la operación.
No obstante, algunos sectores advierten que el mecanismo podría interpretarse como una forma de diferir el impacto del déficit fiscal, lo que eventualmente llamaría la atención de las calificadoras de riesgo. También existe el riesgo de que los proveedores trasladen el costo financiero de estas operaciones a futuras licitaciones, incrementando el costo de las contrataciones públicas.
¿Quién impulsó el mecanismo?
El uso del factoraje volvió a instalarse en la agenda pública a comienzos de este año, cuando el entonces ministro de Economía, Carlos Fernández Valdovinos, y la ministra de Obras Públicas, Claudia Centurión, anunciaron a representantes de la Cámara Paraguaya de la Industria de la Construcción (Capaco) y de la Cámara Vial Paraguaya (Cavialpa) la intención del Ejecutivo de volver a utilizar este mecanismo.
La herramienta fue incorporada en el Presupuesto General de la Nación (PGN) 2026 con el objetivo de que los proveedores del Estado puedan acceder a liquidez inmediata mediante la cesión de sus derechos de cobro con respaldo soberano.
En ese contexto, la eventual implementación del mecanismo dependerá tanto de la reglamentación operativa como del interés de los proveedores y de las entidades financieras en utilizar una herramienta que busca acelerar el pago de acreencias sin recurrir a nueva deuda pública.
Hasta el momento, sin embargo, el Gobierno no dio a conocer un calendario formal para la implementación del mecanismo ni confirmó que ya se hayan concretado operaciones de cesión de créditos bajo este esquema.